水務是城鎮化進程中重要的民生工程、先導性基礎設施，是極具未來價值的資源性行業。水務企業自2003年實施市場化改革以來，走過了一段極為曲折的道路，2007年之后陷入“推不動”的僵局。十八屆三中全會召開之后，全行業處于深化改革的全新歷史起點。當此之際，對水務改革的歷程進行歷史性回顧，反思阻礙改革的根本性難題，為全行業在新的歷史時期深化改革、可持續發展提出建設性方案，全面提升改革的理性水平。

 

 

　　水務改革與我國改革開放同步，是國有企業改革的一個縮影，但具有鮮明的行業特性。其中，供水是水行業起步最早、資產規模最大、發育最成熟、居于產業鏈主鏈地位的業務，其改革成敗是全行業改革成敗的重要標志。

 

　　回顧我國水務改革的進程，迄今已經歷了兩大歷史時期，其中每一時期又包括若干階段。

 

　　一、水務改革的第一歷史時期：摸索時期

 

　　1978年12月黨的十一屆三中全會提出了改革開放的基本國策，1999年9月十五屆四中全會提出以產權制度改革為重點繼續推進國企改革，其間二十年，水務和其他領域的國有企業經歷了相同的改革歷程，具體可劃分為三個階段：

 

　　1979年~1984年：企業全面整頓與局部改革試點階段；

 

　　1985年~1992年：以廠長經理負責制和經營承包責任制為主的全面改革階段；

 

　　1993年~1999年：貫徹《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》、依據《公司法》建立現代企業制度階段。

 

　　這一時期，水務企業與其他國有企業的改革同步，處于原始的摸索時期、“初級階段”。

 

　　二、水務改革的第二歷史時期：激進市場化改革時期

 

　　1999年9月，黨的十五屆四中全會發布《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出以產權制度改革為重點推進改革。之后，2002年12月原建設部發布《關于市政公用行業市場化改革的意見》（建城[2002]272號），這是一份對包括水行業在內的市政公用行業的改革造成重大影響的文件。依據中央和原建設部的文件精神，水務企業以產權制度改革、引進社會資本為主要方式推進改革，改革進入新的歷史時期。

 

　　與第一歷史時期的改革相比較，第二歷史時期的改革突出表現為：政策“明”、熱情高、膽子大，采取了西方發達資本主義國家都不敢采取的改革措施。激情大于理性，行動多于思考，大規模運動式改革之后，既收獲了改革成果，也遺留了很多失敗案例。

 

　　這一時期，資本市場對水行業表現出了特殊的青睞。2003年，外資首先掀起了大規模的全國性并購浪潮；國有資本隨后迅速成長，加入到對省會、中心城市供水企業的收購隊伍之中；民營資本也始終垂青水務，頻繁出手。截止2013年11月十八屆三中全會召開的十余年間，水務改革經歷了三個主要階段：

 

　　（一）第一階段(1997年~2002年)：以核心優良資產實施項目合作，為外商提供固定回報的合作模式階段

 

　　激進市場化改革的起點，最早可延伸至1997年發生的我國水業改革的標志性事件——這一年，成都市政府和法國威望迪（2003年更名為威立雅）簽訂成都市自來水公司六廠B廠BOT合作協議。這也是我國基礎設施領域的第一個BOT項目。之后，中法水務、柏林水務、泰晤士水務、匯津水務等多家外資以相似的合作模式，在沈陽、鄭州、中山、廉江等全國范圍內簽署了大批BOT、TOT、DBO等供水合作項目。

 

　　這類合作模式的特點是：①外商以直接投資、整體收購或合資經營方式控制供水企業的核心優良資產，即水廠；②外商控制的水廠為國有供水企業定向銷售成品水，約定的售水量逐年遞增，水價按照投資回報率以倒推法預先設定；③如果國有供水企業發生支付困難，則由地方財政及時予以“差額補足”。

 

　　這種交易結構的設計在法律、財務方面均無懈可擊，但在執行中卻給國有供水企業和地方財政帶來沉重的負擔。原因：①逐年遞增的售水量往往遠遠超過當地城市的實際需求，在供水企業無法實現銷售的情況下，必須按約定的保底水量支付水費；②設定的投資回報率一般在15%以上，沈陽等地有的高達20%~25%，而供水行業面向用戶的銷售水價必須依據《價格法》執行政府定價，從而形成“買賣一噸虧一噸”的局面；③合同簽署時，地方政府承諾以關停自備水井、財政補貼等方式彌補國有供水企業的上述缺口，但很少予以兌現。如成都項目，給成都市自來水公司每年造成2億多元的持續虧損，政府承諾的財政補貼難以到位，公司不得不通過拍賣資產支付水費；沈陽項目導致沈陽市自來水總公司的經營陷入困境，后由政府出面，市財政以兩倍以上的價格回購。

 

　　政府回購，是這類合作項目的普遍結局。

 

　　（二）第二階段(2003年~2007年)：溢價出售水務企業國有產權，為外商提供變相固定回報的合作模式階段

 

　　固定回報合作方式造成的危害引起了國務院的注意，先后于1998年、2001年、2002年三次發文要求清理、整改，地方招商引資中的這類合作有所遏制。

 

　　此間，發生了兩個重要事件：一是2002年底，原建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城 [2002]272號），要求包括城市供水在內的市政公用企業實行市場化改革；二是2003年初，國務院國資委成立。

 

　　在國有資產保值增資和產權轉讓雙重思維的共同作用下，2002年上海發生了國內首例溢價轉讓國有供水企業產權的案例：法國威望迪水務溢價266%收購浦東自來水公司50%的股權。之后，外商相繼在深圳、遵義、昆明、蘭州、海口、揚州、天津等地進行了大規模的溢價收購行動，2007年達到了頂點，形成了攻城略地、勢不可擋的驚人局面——是年，在“價高者得之”招商機制的引導下，威立雅水務溢價349%收購了蘭州供水集團45%的產權。

 

　　這類外資并購項目，由于國務院明令禁止固定回報，從而采取了變相固定回報的合作模式，即：合作協議中不再明示投資回報率，代之以成本動態調整系數結合預期收益為主要內容的財務模型進行價格調整，政府方則予以承諾。因這種方式明顯違反《價格法》，政府均以承諾函或秘密協議的方式提供承諾。以蘭州項目為例，該項目簽約后引發了公眾對是否存在政府承諾未來水價調整公式的質疑，蘭州市政府則聲明這屬于“商業機密”，遂成謎團。兩年后，遠在貴州的一位國資委負責人解開了這個謎團——2009年，為推動當地供水企業改制，該負責人兩次率隊到蘭州市國資委調研“蘭州模式”，詢問蘭州市國資委負責人是否存在這樣一個調價公式。第一次詢問時對方予以否認，半年后第二次調研時再次詢問，對方承認“確實存在”。

 

　　這種合作模式下，外商無論是否控股，均實際控制企業的生產經營，形成政府方“控股不控制”的局面。外資進駐后，為實現預期收益，不得不采取異乎尋常的成本控制方法，對包括安全供水在內的運營費用實施全方位壓縮。

 

　　這種模式大部分是在企業產權層面進行，少量仍為項目。以盤錦為例：

 

　　溢價轉讓企業國有產權、予以外商變相固定回報的合作模式所造成的實際經濟損失并不低于固定回報。遵義市2004年溢價24.59%出售了南北郊兩座水廠，因無法包銷超額水量和高昂水價，三年后不得不以兩倍代價進行了回購；寶雞自來水公司2003年引進外資1.3億元后，因該項目每年虧損3000萬元，2008年底凈資產接近于零，2010年市財政予以回購。

 

　（三）第三階段(2008年至今)：以水務一體化為主導，多元探索、多種方式并存的改革階段

 

　　外商對我國水務企業的大規模溢價收購行動和固定回報、變相固定回報合作模式造成的經濟損失和政治影響，引起了高層的關注。2007年10月，中國城鎮供水排水協會向國務院主要領導反映了供水行業市場化改革引起的問題。經批示，原建設部、發改委多次組成調查組進行專項調研，中央對供水行業原有的改革方式轉為審慎態度。

 

　　與此同時，水務一體化改革在前期模式中獲得了巨大成功。這種始于1997年遼寧桓仁縣的改革方式，通過水務資產、業務、人力資源等涉水企業資源的一體化整合，以規模效應謀求經濟效益、社會效益和環境效益。由于是在政府控制之下實施的行業重組，重組后繼續承擔社會責任，各地政府積極效仿并推出創新模式，形成了豐富的理論和實踐。目前，以水務一體化整合方式成立的水務集團（供水集團、自來水集團）已超過200家，大多數經營健康，少數已開始省內、全國擴張。

 

　　但是，水務一體化改革方式最初是由水利部門推動和探索成功的，符合水利、水務部門“一龍管水”的主張和利益，而許多地方的城建部門由于害怕失去對城市供水、排水的行業主管地位，并不積極。供水企業雖有做大、做強的愿望，只能觀望和等待。

 

　　除上述方式外，各地供水企業因地制宜探索合身、適用的多元化改革途徑，如：①引進國資背景大型水務投資公司的合資經營方式；②引進民營資本的合資經營方式；③公司制改建方式；④職工持股方式；⑤國有、民營、職工等資本以不同比例共同持股、共同治理的混合所有制方式；等，形成了百花齊放的改革局面。

 

　　正當供水行業處于曲折的改革進程之際，作為新興產業的污水處理、污泥處置、水污染環境治理等水務行業的下游行業、子行業，民間資本響應中央號召，自力更生，或積極與國家資本、國有資本共建，抓住我國城鎮化加速的歷史機遇，成為水務行業中資產規模擴張快、收益率高、上市業績優良的有生力量。

 

 

　　水務行業歷經二十年的改革摸索和十多年的激進式市場化改革，由于各地經濟發展水平、企業自身條件、政府對水務的認識及執行力差異等諸多因素，形成了多種形式并存、經驗與問題交織的局面，既涌現出了如廈門、深圳、烏魯木齊、南昌、珠海等地比較成功的案例，也出現了如蘭州、寶雞、渭南、盤錦、天津、成都、合肥（王小郢污水處理廠）等地的“問題改革”、失敗案例。

 

　　這里，重點分析水務行業在第二歷史時期的改革存在的重大問題和主要教訓。

 

　　一、不重視理論研究，對改革的認識論水平徘徊在較低層次，行業為此付出巨大代價

 

　　與西方學界同時關注理論與實踐不同，我國在學術傳統上一直存在重實踐、輕理論的現象，在改革問題上，則表現為“摸著石頭過河”。改革初期，在教條主義大行其道的特殊時代背景下，提倡“先干起來再說”是改革家為沖破思想桎梏而行的權宜之計；當改革進入深水區和專業領域，如果還不重視理論研究，認識膚淺必然導致行動盲目，從而產生嚴重的改革遺留問題，改變乃至違背了改革的初衷。迄今，仍有大量認識問題困擾著水務行業，如：

 

　　①水務是公益性事業、水務企業是公益性資產嗎？

 

　　②自然壟斷行業可以通過改革“打破壟斷”嗎？

 

　　③水務改革“為什么”，“為了誰”？

 

　　④城市供水行業的特殊性導致的水務企業改革的特殊性；

 

　　⑤水務改革是該市場化還是引進市場機制？

 

　　⑥政府與水務企業之間的關系，特別是政府的權力和責任是什么？

 

　　⑦水務企業產權轉讓給民間資本后，政府就“卸包袱”了嗎？

 

　　⑧水務企業國有產權溢價轉讓，是政府賺了嗎？

 

　　⑨政府與外資合資經營時堅持控股，為何發生“控股不控制”的現象？

 

　　⑩水務的產業鏈、價值鏈及其盈利模式的特殊性；

 

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　　產生上述認識問題的主要原因，是我們一向自豪于埋頭干“實務”，對理論研究的重要性認識不足、投入不夠。

 

　　第二歷史時期的水務改革，既有很多成果，也存在大量失敗案例，后者無不給地方政府的公信力帶來巨大損害，給地方財政造成沉重負擔，居民、供水企業及職工談“改”色變，本能加以拒絕。第二歷史時期的后期（2008年至今），除貴陽、洛陽等極少數城市外，大多數地方的政府和企業徘徊在“改”與“不改”之間，舉棋不定，改革處于推不動的局面。

 

　　二、行業治理的法治化水平偏低

 

　　從二十世紀八十年代起，國家立法機關、國務院和計劃（發展改革）、水利、城建等部門陸續制訂了一系列關于水的法律、行政法規、部門規章和技術規范等，形成了水行業發展的基本制度框架。但是，水的立法工作仍突出存在兩大不足，影響了全行業的持續改革和健康發展：

 

　　一是存在重大立法缺失。已有《水法》的內容實為“水利法”，城鎮供水、排水并未納入規范對象。而供水行業的第一大法——《飲用水安全法》，世界各大國均立有此法，我國卻長期缺失，甚至目前還沒有納入立法規劃。

 

　　水是“第一食品”，而全國飲用水正遭受空前嚴重的污染且勢頭不可遏制，水目前是我國唯一遭到大肆浪費的寶貴資源，水價超低、水價定價機制僵化造成供水企業大面積虧損——種種怪象，均與這項關鍵的法律制度缺失有關。

 

　　二是特許經營制度的法律地位偏低。水務等市政公用行業市場化改革之后，政府監管是頭等大事。2004年5月1日，《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號）正式施行，為城市政府依法監管水務提供了政策依據。新疆、山西等多地立法機關還相應制訂了特許經營管理條例等地方性法規。但是，對于原建設部制訂的部門規章，有的地方采取實用主義的態度，有利則用、不利則棄；有的城市政府在招商時甚至采納由投資方提供的特許經營文本，監管虛置現象嚴重。隨著水務、公交等行業行政主管部門的調整，這一現象更加突出。

 

　　由于特許經營制度的監管效力遭到懷疑，許多地方在引進戰略投資者時堅持政府控股。這樣做雖然可以理解，但不利于投資人合并報表、體現并購業績，在外商投資者面前又常常陷入“控股不控制”的困境。

 

　　在各界呼吁下，2014年4月22日國家發改委啟動基礎設施和公用事業特許經營立法，向提升特許經營法律層次的方向挪動了一步。特許經營制度一旦上升為法律或國務院行政法規，政府在水務改革中的“控股權之爭”將會大為減少。

 

　　三、水價改革滯后，拖累了改革的總體步伐

 

　　產品價格決定企業價值——這是資本市場觀察水務的基本出發點。而水價過低、水價調整機制落后，已成為制約行業正常發展的老大難問題，不改革難以為繼，改革則難度很大。

 

　　實踐中，水價調整機制存在兩個問題。一是忽視市場機制在水價形成中的核心作用，代之以“講政治”，水價與成本之間脫離聯系。歷經三十多年改革開放，水務企業的經營成本已全部實現了市場化，當前持續走高，而終端價格依據《價格法》實行政府定價，調整的頻率、時效遠遠落后于實際的經濟生活，導致水的成本與價格之間的“倒掛”現象日益擴大。二是水價的行政調整存在動議難、聽證難、批準難的問題，地方政府的自由裁量權過大，運用時的隨意性、主觀性很大。如海南瓊中縣自來水公司，歷經多年努力于2010年通過了水價調整聽證會和省物價部門的批準，但縣政府歷經三年不予批準執行；這種現象在各地很普遍。

 

　　由于水務的產品與服務價格過低，致使水務資產的當期市場價值遭到嚴重低估；其僵化的價格調整機制，則妨礙了資本市場對水務資產的成長預期。

 

　　國際上，英國水價基本上一年一調，法國、荷蘭、德國等主要發達國家的水價原則上兩年一調。我國各地情況差異較大，能夠實現“小步快跑”、兩三年一調的只有唐山等極少數城市，多數地方五年左右一調，十年一調的也不少見。作者在海南省調研時發現，陵水縣的水價自1999年以來從未調整，居民自來水水費僅為0.95元/ m3；國內水價處于1元之內的城鎮也不罕見。

 

　　目前，發展改革部門將水價改革的關注點集中于階梯水價——階梯水價對供水企業經營而言確有意義，但更重要的是將市場機制作為水價形成的核心要素。水價改革長期滯后，國有供水、排水企業早已深受其害；民間資本在國務院三令五申鼓勵投資的情況下，因水價問題裹足不前，對投資水務既心向往之又心懷畏懼；外資則以政府承諾水價調整公式的方式規避現有價格形成機制，但“后任不理前任事”，后屆政府往往不予執行，它們也是水價調整機制落后的受損者。

 

　　2010年春，一家歷史悠久的中央企業委托國融大通財務顧問公司編制投資水務的商業規劃，擬斥資300億元投資全國水務。在論證階段，該央企在全面看好水務投資價值的情況下，因水價形成機制落后而對這一投資戰略一票否決。歷史如果能夠假設，今天我國水務市場的格局可能是另一番景象。

 

　　四、政企不分，嚴重困擾了全行業的健康發展

 

　　國有企業在成立時，政府是原始股東、天使投資人；在經營時，政府是公共管理人、市場監管者。當老板身份與公共管理人身份合一時，地方政府及其主管部門對企業既扮演支持者的角色，也往往扮演損害者的角色。人們形象地將這種關系描述為“離不開，靠不住”。

 

　　這種現象匪夷所思，但置之于中國國情之下觀察便顯而易見——國家管理的法治化水平偏低，政企不分；水務企業作為體制的一部分，處于體制的底端，體制的干預、上級領導的“安排”令企業應接不暇。簡要列舉如下：

 

　　①指令企業接收各類人員就業。有的屬政治任務，有的則屬個人關系。海南某市一家300人的供水企業，每年大量接受各類人員就業，2011年一次接收40人。河南某市一家日供水量5萬噸的企業，人員多達660多人，被迫由市委常委會決定禁止各部門向自來水公司安排就業人員。在國企大多完成改制、水務企業成為地方政府僅存國企的情況下，這類安排往往到了不顧企業死活的地步。

 

　　②違反法律關于股東所有權不得侵犯企業法人財產權的規定，以“反正都是政府的”為名，無償占用乃至剝奪企業的土地、建筑物、車輛等資產。川東北某市，住建局看中了供水企業在市中心的黃金地塊，直接劃走建設機關辦公樓，企業被局限在狹小的空間里繼續辦公。

 

　　③指令企業以利益輸送的方式為其他企業提供上市業績和業績維護。新疆某市，為推動一家國有控股公司A股上市并維持其業績，要求自來水公司無償割讓優質水廠資產，并按照上市公司的盈利要求反推交易水費，持續以超出終端水價很高的價格進行交易，導致企業大量失血。

 

　　④責令企業配合政府建設新區，過度超前建設供水設施。湘西某市建設城市新區，政府要求供水企業同步鋪設輸水管網，但資金自籌。企業為完成這一任務背上了高利貸，但無法在短期內形成收入，迅速陷入虧損境地。

 

　　⑤要求企業配合政府招商的需要，與社會資本過度超前建設的供水設施建立結算關系，形成政府簽約、水司買單的局面。內蒙古北部某市建設新區，政府招商引資以BT方式建設遠超用水實際的供水設施，因財政無力履約，擬轉為BOT方式由供水企業按照保底水量結合上市公司盈利要求進行結算。

 

　　上述嚴重損害國有供水企業正當權益的行為，都是在政企不分的情形下，政府以出資人兼公共管理人的雙重身份所為，而企業無力抗拒，很難改變。

 

　　五、采取“翻牌式”改制，以“偽變”應對改革

 

　　由于水務改革在理論上存在較多盲點，實踐中發生大量失敗案例，加上政府和企業的特殊考慮，許多地方采取將供水企業改造為國有獨資公司的方式實施改制。這種方式又稱“公司制改建”、“公司化改造”，即：將自來水公司從《全民所有制工業企業法》規范下的國有企業改制為《公司法》規范下的國有獨資的有限責任公司。

 

　　從法律形式上講，這一方式確實實行了改制；但就實際效果而言，由于企業在國有獨資狀態下無法建立真正意義上的現代企業法人治理結構，業界俗稱之為“翻牌”。這種“偽變”式改革之下的水務企業，資產、業務、人員等所有企業資源和運營機制未發生任何優化，反而增加了行政成本、降低了運營效率，最大的損失是錯失改革良機。

 

　　此外，目前我國大部分污水處理單位和部分供水單位仍為事業單位性質，由于最近十年事業單位與企業之間在社會地位、福利待遇、工作環境、退休金等方面的優越地位越來越明顯，事業單位職工堅決抵制改制。在政府的強力推動下，有的只好實施“事轉企”，將事業單位改為國有獨資的有限責任公司，但運營機制也未發生實質變化。

 

　　以上列舉的問題是十年來制約水務改革和發展的重大事項，并非全部。這些問題有的顯性存在，有的處于隱形，但都深刻左右著企業的命運，對行業發展產生了深遠的影響。

 

 

　　2013年11月黨的十八屆三中全會發出全面深化改革的總動員，為全國各行業抓住機遇、開啟改革新時代發出了“最高指令”。水業同仁們正以空前熱情思考下一步的改革之路，期待通過改革進入全新的發展時期。

 

　　水務行業改革的新時代，應當具備自信、穩健而富有創造的特征。此際，作者結合十多年從事水務改革的心得，為水行業深化改革提示相關的重大課題、關鍵問題，提出理性、建設性的解決方案，以期成為行業集體思考的一部分。

 

　　一、指導思想方面：樹立正確的改革指導思想，以“全勝改革觀”引領水務改革新時代

 

　　改革的成敗關系國運興衰、民生治亂，在任何時代都是重大課題。水務行業歷經三十年改革，特別是最近十年，既嘗到了改革成功的甜頭，也品嘗了“問題改革”帶來的痛楚。必先樹立正確的改革指導思想，而后有改革之成功。在此，本文謹為水行業提出“全勝改革觀”。

 

　　“全勝改革觀”建立在全勝論思想基礎上。全勝論思想是《孫子兵法》的精髓，是“兵圣”孫武提出的戰爭的最高境界和最高指導原則。在對國家前途、民族命運的影響方面，改革和戰爭具有同等的重大性、審慎性，因此，以全勝論為思想基礎的“全勝改革觀”應成為改革工作追求的最高境界和指導原則。

 

　　水務行業的“全勝改革觀”，就是以正確的改革目標、價值追求為基礎，樹立系統論、整體論的改革思想，以十年改革的經驗教訓為基礎努力追求改革的最高境界。具體包含兩層含義：

 

　　一是解決好“改革為了誰”的問題，在改革的目標上兼顧各利益攸關方的利益，追求以保障涉水服務安全為前提的共贏式改革，堅決反對“一人利而天下病”的一家獨贏式改革。作為準公共產品，水務改革的利益攸關方較多，包括用戶和政府、水務企業及其職工、戰略投資人等。其中，滿足水務企業的顧客——用戶——以保障用水安全為中心的訴求，應當作為水務行業改革的首要的、終極的目標。相應地，政府、水務企業及其職工、投資者等，堅持共建、共享、共贏，保障水務企業和行業以可持續發展為基礎為用戶提供優質的供水產品與服務，使用戶成為改革的最大受益者，其他利益攸關方各得其所。有此思想的統攝，則能有效克服給予外商固定回報或變相固定回報、地方政府溢價轉讓水務國有資產、利用改制甩包袱等思想和行為。

 

　　二是解決好“改革的方式”問題，追求內外兼修式改革，以“中國式思維”走水務改革的“中國道路”。不再采取過去以融資、公司制改建等為單一目標的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的點式改革，轉變為：①外部性方面，謀求水行業的一體化整體發展，通過產權多元化實現股權多元化、法人治理的優化、資本融資等；②內部性方面，追求管理優化、運行機制優化等，建立對外具有吸引力、對內具有激勵性的由市場機制發揮作用的薪酬與績效考評制度等，發掘企業改革的內部動力。

 

　　“全勝改革觀”是系統論的改革思想，是中國式的改革思維。由于考慮到了水務行業改革與城市發展相一致的協調關系，追求企業改革和企業發展相結合的協調關系，有利于形成消費者和政府、企業、資本、勞動、消費者之間互為支持的協調關系，所以能夠調動各方積極性，極大地減少改革的阻力，擴大改革的福祉，實現全面而深刻的行業變革。

 

　　二、關于水的集體意識和水業的社會地位方面：重視從哲學意義上研究水，重建親水、敬水、“以水為德”的哲學思想，提高水行業在當代人心目中的地位

 

　　我國古代傳統文化極為重視水，從萬物生成的哲學、人格道德的養成、國家治理的智慧等多層次研究水、稱頌水、敬畏水，重視程度超過當代西方，形成了獨特的中華文明之美。但是，由于道統中斷，當代人在意識形態、人格養成方面背棄了水的智慧與美德，經濟發展模式建立在大規模水污染、水資源浪費的基礎上，生存環境、人民健康蒙受舉世震驚的損失和威脅，其危害正處于爆發的前夜。

 

　　水行業是距離中國哲學最近的一個行業，有條件近水樓臺研究水哲學、“水之道”。“道”是事物的真相，是事物存在的本質屬性、變化的根本規律，是統攝頂層設計的核心理念與基本原則。“水之道”就是關于水的發生、變化（改革和發展）、價值（經濟、社會、環境）等的總和，是關于水的意識形態。

 

　　作為當代社會背棄“水之德”而遭受損害最嚴重的領域，水務人有權利、有責任警示世人、引導公眾，并結合水危機的現實提出可行的解決方案，逐步扭轉水資源浪費、水環境惡化、水的產品與服務價格超低的現實困境，通過十年左右的不懈努力，使水行業的生存發展狀況煥然一新。

 

　　從思想上重視水、發自內心熱愛水，是改變現狀的開始，也是最終實現改變的根本，但需要我們初心始終的努力。作者自2007年開始研究這一課題，對中國古代哲學的“水之道”接著講，形成了“中華水哲學”的初步研究成果，希望對水務人有所啟發。

 

　　三、行業發展定位方面：確立水的國家戰略資源地位，徹底解決水務行業改革和發展的方向性問題，水行業取得應有的地位

 

　　“水，未來的石油”——這是國際資本對全球水業務未來價值的理解。在我國，特別是西北、華北地區，水的極端稀缺性、約束性已眾所矚目。新加坡、沙特等國已將水確定為國家戰略資源。

 

　　目前，中國是全世界人均擁有淡水資源最少的國家之一和大國中唯一缺水的國家。隨著全球氣候變化和我國經濟的持續快速發展，水危機必然愈加嚴重。按照體制的邏輯，只有將水確立為國家戰略資源，才能使涉水法律制度與水的稀缺性、價值性相對稱，相應出臺符合中國國情的、具有戰略意義的水務改革和發展方略，前瞻性解決水危機，彰顯水務企業在我國經濟和社會生活中的重要地位——更重要的，是水確已具備無可辯駁的國家戰略資源特征。

 

　　作者于2008年正式提出“我國應盡快確立水的國家戰略資源地位”的觀點。如果得以實現，水的立法與政策地位、管理體制、價格形成機制、外資去留等長期困擾行業的疑難問題將會迎刃而解。水的國家戰略地位一定會確立，目前我們應做的是促使這一天的早日到來。

 

　　四、政府與企業的關系方面：政企分開，建立政府與企業之間的法治關系

 

　　政府與企業之間的關系，是一切社會制度關于上層建筑與經濟基礎之間關系的爭論的核心。水務等多數公用企業，既不是公共管理機構，也不是完全競爭性、高度市場化的一般企業，而是承擔“準公共服務職能”的市場主體，因此，按照國有企業改制的傳統思維來指導水務改革，很容易走入誤區。

 

　　水務企業對政府及其主管部門、國資機構存在很強的依賴關系，這決定于雙方地位的本質；但同時又須防范遭受其不正當干預。因此，改革必須運用“兩個法律”來確立政府對企業的法治關系：一是依據《公司法》，在投資主體多元化的情況下建立法人治理結構，使政府方遵守《公司法》規定的共同治理的民事法律關系；二是依據市政公用行業特許經營法律，建立政府對企業依法監管的行政法律關系。經驗是：由具備一定條件的社會資本參與企業改制并控股經營，國有資本退至參股地位；規模較小的企業可采取職工控股、國有資本象征性持股乃至完全退出；也可多方共同持股，持股比例可以協商，但國有資本均不應控股。政府可運用兩種法治手段保持對改制企業的控制力：一是國有資本不主導經營，但在企業經營行為涉及公共利益的重大決策方面擁有否決權，二是以政府特許經營、成本監審、作業市場監管等辦法，監督和引導企業的經營行為。實踐證明，這樣的機制設計可以實現“政府（對企業）只能做好事，不能做壞事”的改革效果。

 

　　“自生自作，自為自化。故有為，有不為；有為必為，無為必不為。公地是守，私域莫入”，這應是法治條件下政府與企業之間關系的最佳狀態。

 

　　五、改革方式方面：繼續完善、升級水務一體化的改革方式，打造區域性大型水務集團，為我國水務管理體制的大變革未雨綢繆

 

　　我國667座設市城市中嚴重缺水的城市已達110座以上，缺水問題已成為制約經濟社會發展的瓶頸。而許多地方存在一座城市多家供水企業，水務產業鏈被人為分割的現象。水務企業之間在水資源和管理、技術、人員等企業資源之間存在很大的互補性，但由于資產管理關系和行政隸屬關系不同，水務類國有資產分散經營，現有體制下企業之間的資源難以形成互補關系，反而存在搶奪建設資金，搶奪水資源和消費市場的情況。

 

　　水務一體化包括區域供水一體化、供水排水一體化、城鄉供水一體化和跨區域水務資本一體化四種方式，具有明顯的環境、經濟雙重效益。一是促進區域水資源的統一規劃和優化配置，強化水資源的節約保護，保障城鄉防洪安全、供水安全、水生態與水環境安全。二是有利于推動供排水行業的標準化管理，發揮供水企業作為城市水業唯一收費渠道的獨特作用。三是全面重組和整合區域水務類國有資產、業務、人員等行業資源，謀求行業的內生效益，打造超級水務品牌。

 

　　水務一體化以往的整合范圍限于中心城市及其周邊，目前正呈現擴大趨勢。如2003年前后銀川市自來水總公司整合周邊市縣供水企業，通過管理、技術及少量資本輸出，幫助后者擺脫了長期虧損的局面。2005年以來，深圳市水務集團整合全市供水及特區污水處理業務，并在全國7省跨區域運作19個項目，供水能力達799萬噸/日，污水處理能力達272萬噸/日。2012年，海南省有關部門委托國融大通財務顧問公司編制《海南省城鎮供水排水一體化發展戰略》，籌劃全省水務整合事宜，這是內地第一個在全省范圍探索水務一體化發展道路的省份。作者預測：隨著水危機的日益迫近，國家極有可能采取變革水務管理體制的方式予以應對。作為地方，應積極探索本地范圍的水務一體化發展道路，以迎接未來的體制變局。

 

　　六、水務產業鏈延伸方面：控制污水、污泥、中水市場，提升處理技術和處理率，發揮環境效應和經濟效益，實現盈利模式轉型

 

　　水務行業發展的未來，視野不能局限于供水，而資產規模相對較小、技術水平較高、盈利能力較強的污水處理、污泥處置業務，以及有效解決水資源匱乏問題的中水回用業務，也應及時予以重視。否則，當上述市場被民間資本基本瓜分完畢，而處于水務產業鏈主鏈地位、從事傳統供水業務的自來水公司只能繼續遭受重資產、低收入盈利模式的煎熬。

 

　　污水處理、污泥處置、中水回用，不僅是水務產業鏈上的下游業務，也是中央鼓勵發展的戰略性新興產業，是世界范圍內最具發展潛力的環境業務。國務院辦公廳轉發《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》規定：到2015年，污水處理率地級市要達到85%，縣級市和縣城達70%，建制鎮達30%；污泥處理率直轄市、省會城市和計劃單列市要達到80%，其他設市城市70%，縣城及重點鎮30%；中水利用率達到15%以上。目前距這一目標尚有差距。供水企業應以強烈的機遇意識，利用自身在水務產業鏈中的優勢地位，利用水務一體化的改革機會，在發展戰略上積極實施“向下一體化”，及時控制上述環境業務并獲取相應的收益。

 

　　七、改革時的招商機制設計方面：設計出使利益攸關方實現共建、共贏、共享發展成果的招商機制

 

　　水務改革中，采取招商引資、引進戰略投資者的方式推進改革，對水務企業發展具有戰略意義。但同時，這也是各種改革方式中風險最高、難度最大、正反兩面影響最深遠的方式。而決定招商成敗的關鍵，是招商的機制設計。

 

　　論機制設計是指在自由選擇、自愿交換、信息不完全及決策分散化的條件下設計一套機制（規則或制度）來達到既定目標的理論，是博弈論和社會選擇理論的綜合。回顧水務行業十年來激進市場化的改革歷程，沒有比溢價轉讓水務資產更能對消費者、水務企業及職工、后屆政府造成嚴重危害的機制設計。該機制是在不了解水務等公用企業的盈利模式的情況下，以國有資產保值增資為指導思想，借助于產權轉讓手段而形成。不論是外商最初于2002年溢價266%收購浦東自來水公司50%國有產權，還是2007年溢價349%收購蘭州供水集團45%國有產權的登峰造極之作，沒有一家不給當地市民、政府或企業帶來非議和壓力。這種招商機制設計的獲益主體是：本屆政府，外商的本屆管理層，以及從溢價中獲得分成的機制設計者（咨詢公司）。受害的主體是：消費者，后屆政府及其財政，水務企業及職工，以及外商的整體聲譽。

 

　　如：2004年合肥市政府轉讓王小郢污水處理廠的23年的經營權（TOT），招商咨詢機構設計了以產權溢價為主要評分項的競標方案，最終標底價2.68億元的污水廠資產溢價79.1%轉讓給柏林水務，合肥市財政當年獲得國有資產變現收入4.8億元，咨詢機構也獲得了溢價分成（約定分配溢價部分的5%，即1060萬元，實有折扣）。但4年后的2008年，污水處理廠的職工集體上訪，打出了“政府貴賣國資賤賣職工”旗幟，給時任政府造成了不良的政治影響。

 

　　又如：2007年蘭州市政府聘請的咨詢公司設計了溢價轉讓蘭州供水集團部分國有產權的招商機制，威立雅高溢價收購、控制經營之后，被迫采取了嚴厲的成本控制措施。7年后，2014年4月蘭州發生供水安全事故，威立雅的質量管理體系、安全控制能力遭到公眾的質疑和行業的懷疑，市民對其發動集團訴訟，蘭州市委主要領導提出了股權回購的要求。該外商遭受了自1853年成立以來最嚴重的信任危機。

 

　　機制設計秉承“太上問道，其次問法，其下問仁”的邏輯鏈，即：在何種招商思想（“道”）的指導下，設計相應的招商機制（“法”）；何種招商機制，則造成相應的招商后果、利益分配關系（“仁”）。由于招商機制設計對改革成敗具有特別重大的意義，作者所在的國融大通財務顧問公司自2007年開始研究這一課題。2008年為張家界自來水公司擔任改制招商顧問時，在市政府主要領導提出“不溢價改制有何意義”的疑問的情況下，以理論研究成果和實證案例說服領導轉變思想，放棄了高溢價的招商要求；2010年為貴陽市供水總公司擔任招商顧問時，在市政府堅持溢價的情況下，設計了“鎖定溢價（10%）”的招商方案；2011年為洛陽市水務集團擔任顧問時，設計了產權轉讓不溢價的方案。而對投資者的選擇，代之以綜合評分法，將關注點引導到投資人的資本實力、企業文化、員工安置補充方案等方面來，收到了良好的后效應。

 

　　八、改革后的機制建設方面：承認市場機制是企業發展的根本動力，充分發揮市場機制在水務發展中的重要作用

 

　　通過深化改革，形成由市場主導——而不是行政主導——的運營機制，包括運營主體的企業化、運營管理的市場化、水價形成的市場機制，保障水務企業、行業的健康可持續發展。

 

　　（一）水務運營主體全部實現企業化。即：除部分原水業務，城市供水、污水處理、中水回用、污泥處置等全部涉水業務實行企業化運營

 

　　我國水務行業存在以下比較普遍的“非企業化”現象，尚未受到必要的重視。在第三歷史時期的改革中，應予重視和革新：

 

　　一是我國城鎮供水資產在五、六十年代集中設立時期大部分是以自來水水廠（工廠制）的組織形式存在，這一形式延續至七、八十年代，陸續轉制為企業法人。當前，隨著鄉鎮水廠的集中設立，這一歷史現象重演。非企業法人的供水資產不具備市場主體地位，沒有企業經營自主權，不能獨立承擔法律責任，極易受到行政干預，不利于持續經營和發展壯大，應當適時轉制為企業法人。

 

　　二是歷經十年改革，部分地方的城市供水資產仍以事業單位的組織形式存在。省會城市如西藏拉薩，地級市如山東東營，縣級市如河南偃師等，以及為數不少的縣屬供水單位。供水業務的本質特征是自負盈虧、自我發展、可持續經營，而不是依賴財政生存的非盈利性質的事業單位，長期不改變不利于企業發展和職工成長。建議根據國務院關于經營性事業單位改革的政策盡快實現“事轉企”。

 

　　三是國有資本投資建立的污水處理廠絕大多數以事業單位的組織形式設立和經營，也應盡快轉制為企業。理由同上。

 

　　（二）水務企業內部運營管理實現市場化。即：繼勞動關系、基本建設、固定資產采購等實現市場化之后，在人力資源管理領域實行市場化，建立有行業特色的薪酬與績效考評體系，體現水務企業人力資源的真實價值

 

　　在這一領域實行市場化，不僅是提高水務等公用企業管理水平的有效措施，也是解決公用產品成本構成中最富爭議的部分——工資成本——透明度問題的有效辦法。當前，競爭性行業中的優勢企業普遍將建立合身、適用的薪酬與績效考評體系作為保持企業核心競爭力的重要手段，在專業咨詢機構的幫助下形成了具有行業特征和企業特色的完整制度。水務雖是自然壟斷行業，也應學習。普遍建立專業化、行業特征明顯的績效考評制度，有利于水行業全面提升從業人員的管理水平、技術水平和運營效率；通過完善薪酬體系，能夠促進企業成本的透明公開和對人力資源的有效激勵。

 

　　（三）形成由市場主導的水價形成機制，即水的價格形成與成本之間的聯動機制

 

　　水價改革的成敗，直接關系水務行業的戰略利益、核心利益；水價改革成功，是扭轉行業性虧損的關鍵因素之一。以成本監審為基礎，建立水價與成本之間的法治化、動態化的聯動調整機制，是水價改革的關鍵內容。

 

　　為實現以上改革目標，應重點抓好三項工作：一是以各地水協為主體，加快建立水務企業的經營公報制度和水價定期審核制度，不論是否調價，都要定期向社會公布經營管理目標完成情況（建議一季一報）；在嚴格《城市供水定價成本監審辦法》的基礎上，定期向社會公布成本構成情況（一年一審）。二是實行資源水價、水利工程水價和城市供水終端水價的聯動調整機制，當國家或省調整資源水價、開征或調整水利工程水價時，供水終端價格同步同幅聯動調整，不再舉行聽證會。三是當供水成本變化達到10％時，地方政府應在規定的時間內啟動調價程序并相應調整水價，確有困難的，以財政補貼的辦法彌補成本上漲形成的價格倒掛（虧損）。

 

　　歷經多年呼吁，成都市率先走出了第一步。2013年11月，成都市發改委發布《關于建立并實施中心城區城市供水價格聯動調整機制的通知》（成發改價格[2013]1071號），第一個建立了資源水價、水利工程水價與城市供水終端價格的上下游聯動調整機制。這是成都水司的一小步，卻是水務行業的一大步。

 

　　水務企業改制、招商之后，只有通過深化改革、引入市場機制，形成以市場為主導的內部運營和水價形成機制，水務企業才算是實現了真正意義上的“內外兼修”的改革。

 

　　在十八屆三中全會全面深化改革精神的指引下，我們期待：在總結三十年特別是近十年改革的歷史經驗和深刻教訓的基礎上，水務行業既要擺脫激進式市場化的改革思想，又要克服畏懼心理，自信、穩健、堅決而富有創造性，努力開創水務改革的新時代！